在扬州中院举行的第三十一期“扬法励行”研讨会上，全市法院行政审判条线干警以线上线下相结合的方式，共同围绕工伤认定实务问题进行专题研讨。市中院党组书记、院长杨晓蓉出席活动并点评，南京大学法学院副教授周长征、扬州市人力资源和社会保障局工伤处处长李臣浩应邀对相关问题进行分析和点评。研讨会由市中院党组成员、副院长袁江华主持。
本次研讨会基于工伤认定领域的两件典型案例展开，深入讨论了工程施工和单方事故中涉及的工伤认定争议问题，现将研讨情况综述如下：
研讨问题一
在农村房屋建设、家庭居室装修等工程量较小的工程中，具备用工资质的用工单位将工程项目交付给自然人负责，该自然人聘用的人在实际施工过程中受伤或死亡，用工单位是否承担工伤保险责任？
有观点认为：
《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》（法释[2014]9号，以下简称《工伤保险规定》）第三条第一款第四项规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位。依据该规定，具备用工主体资格的用人单位是否承担工伤保险责任，关键是该用人单位是否违反法律、法规规定将工程违法转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，不宜以工程规模作为是否适用前述规定的条件。
一般而言，承接工程的用工单位将工程转包、发包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，构成违反法律、法规的违法转包、分包，该违法并不取决于工程项目规模。同时，就客观情况而言，工程规模小同样存在危险性，需要安全管理，违法转包、分包之后，安全保障能力同样会降低，具体施工人员的维权也同样存在困境，并不因工程规模大小有本质不同。
更为重要的是，基于建筑行业的特殊性，法律、法规已设定了一系列较为严格的管理制度，但实践中，相关从业单位为了降低成本，采用违法转包、分包等手段规避工程管理以及用工风险，在影响建设工程质量的同时，对于施工人员的安全也会造成极大隐患。由违法转包、分包单位先行承担工伤保险责任，有利于积极推动建筑施工行业规范用工行为，也有利于保障劳动者的合法权益。
另有观点认为：
《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）的立法目的是保障工程质量和安全，属于行政管理性质的法律规范。该法对建筑企业实行强制性资质管理制度，主要是考虑到建设工程往往投资巨大，工程质量关乎社会公共利益，确有市场准入监管的必要，作为从事工程建设的承包人需要掌握相关的专业技术。但对于农村房屋建设、家庭居室装修等工程量较小的工程，因其投入相对较小，对施工管理水平、技术装备等要求要低于大型建筑工程，通常不涉及社会公共利益，法律、法规没有限制承包人资质的强制性规定。因此，不宜将农村房屋建设、家庭居室装修等工程量较小的工程，纳入到建筑法中来调整。
《工伤保险规定》第三条第一款第四项的规定，是对不具有劳动关系情形下确定工伤保险责任承担主体的特别规定，为避免冲击工伤认定应当存在劳动关系或事实劳动关系的基本架构，故只有在符合特定条件时才能适用，且应当严格依据法条的规定，不能再作扩大解释。现将不属于建设工程的范畴的农村房屋建设、家庭居室装修等工程量较小的工程纳入建设工程范畴并适用该条文，属于扩大条文的适用范围。另外，由于承接工程的自然人一般难以独立完成所承包的业务，需要雇用人员共同完成，但实践中自然人聘用的劳动者“零工”占比较高，具有阶段性、临时性的特征，且自然人之间往往不能建立劳动关系，无法认定劳动关系。如果将此类“零工”纳入到工伤保险制度的调整范围，不免存在过度扩大工伤保险制度的救济范围的问题，也不当地扩大了用工单位的法律责任。
因此，该情形下的劳动者不能依据《工伤保险规定》第三条第一款第四项之规定，主张用工单位承担工伤保险责任。
经研讨，形成倾向性意见：
一般而言，伤者或死者与单位之间存在劳动关系是认定工伤的前提。但在建设工程领域，用工单位存在违法转包、分包的情况下，用工单位承担职工的工伤保险责任不以是否存在劳动关系为前提，一般以违法转包、分包的用工单位作为承担工伤保险责任的主体。在农村房屋建设、家庭居室装修等工程量较小的工程中，具备用工资质的用工单位将工程项目交付给自然人负责，该自然人聘用的人在实际施工过程中受伤或死亡，用工单位是否承担工伤保险责任，关键在于农村房屋建设、家庭居室装修等工程量较小的工程是否属于建设工程领域范畴。
第一，关于农村房屋建设工程，《建筑法》第八十三条第三款规定，抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法。原建设部《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》（建质【2004】216号）第三条第三项规定：“对于村庄建设规划范围内的农民自建两层（含两层）以下住宅的建设活动，县级建设行政主管部门的管理以为农民提供技术服务和指导作为主要工作方式。”原建设部《关于加强农民住房建设技术服务和管理的通知》（建村【2006】303号）第六条规定：“三层（含三层）以上的农民住房建设管理要严格执行《建筑法》《建设工程质量管理条例》等法律法规的有关规定。”上述两个规范性文件表明建设规模两层（含两层）以下住宅属于低层住宅，故《建筑法》第八十三条第三款所指“农村自建低层住宅”，应当理解为农民自建两层（含两层）以下的住宅。因此，农民自建两层（含两层）以下的住宅建设工程不属于《建筑法》规定的建设工程范畴，自然人承接该建设项目的，不需要具备从事工程建设的相应资质等级，其聘用的劳动者在实际施工过程中受伤或者死亡的，用工单位不需要承担工伤保险责任。
第二，关于家庭居室装修，住房和城乡建设部《建筑工程施工许可管理办法》第二条第二款规定，工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证。省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整，并报国务院住房城乡建设主管部门备案。住房和城乡建设部《住宅室内装饰装修管理办法》第四十四条也规定，工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下，可以不申请办理施工许可证的非住宅装饰装修活动参照本办法执行。因此，工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的家庭居室装修不属于《建筑法》规定的建设工程范畴，自然人承接该建设项目的，不需要具备从事工程建设的相应资质等级，其聘用的劳动者在实际施工过程中受伤或者死亡的，用工单位不需要承担工伤保险责任。
第三，《工伤保险规定》第三条第一款第四项的规定为不存在劳动关系的职工提供了获得工伤赔偿的途径，需要注意的是，建设工程合同虽然在性质上属于特殊的承揽合同，但两者仍然存在明显区别，如自然人承接的工程项目内容符合“完成特定安装成果”特征的，应当认定为合法的加工承揽关系，不属于《建筑法》规制的“建设工程”范畴，若自然人聘用的工人在从事该项工作中受伤或死亡的，不适用上述司法解释的规定。泛化认定承担工伤保险责任的单位的情形，不符合《工伤保险规定》第三条第一款第四项的规定精神。
研讨问题二
如何界定工伤认定程序中单方事故是否构成交通事故？关于《江苏省人力资源和社会保障厅关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见》第二条第（六）项中第二种情形应当如何理解与适用？
有观点认为：
单方事故是否构成交通事故，应从交通事故的定义出发进行界定。交通事故是指在道路上不特定人违反交通法规造成事故，或者是地震、台风、山洪等不可抗力的自然灾害引发的事故。单方事故更倾向于事实描述，可能由自身原因或车辆故障引发，无第三人侵权。界定时，应考虑道路状况、天气条件、是否存在其他干扰因素等。如道路状况良好、视线开阔、天气条件良好，且无其他干扰因素的情况下，单方事故通常由驾驶员自身原因导致，应认定为驾驶员负主要责任，不属于交通事故范畴，因此不应认定为工伤。
另有观点认为：
单方事故是指仅有一方当事人因自身原因导致，不存在事故相对方或者系其他外因所致，属于交通事故范畴。因《工伤保险条例》的立法本意在于保护劳动者权益，应采取有利于劳动者的解释，在单方事故中，即使没有划分责任，但经充分调查仍不能证明存在第三方侵权或不可抗力因素，仅因驾驶员自身原因导致事故，应倾向于认定为工伤。另外，若道路存在安全隐患、天气恶劣等可能导致事故的因素，或无法明确责任归属，即使没有交通事故责任认定书，也应认定为工伤，以保护劳动者权益。
经研讨，形成倾向性意见：
单方事故属于交通事故。根据《中华人民共和国道路交通安全法》及《道路交通事故处理程序规定》，交通事故是指车辆在道路上因过错或者意外造成人身伤亡或者财产损失的事件。单方事故（仅涉及一方车辆，无第三方参与，如车辆撞击固定物、侧翻等）符合该定义。对于《执行<工伤保险条例>的意见》第二条第（六）项中第二种情形，应结合具体案情进行判断。
一般情况下，“非本人主要责任”事故认定，原则上以公安机关交通管理等有关部门出具的法律文书或者人民法院的生效裁决作为依据。但有权机关未确认事故事实，不等于事故不存在，因此，在前述法律文书未作出或内容不明确时，社会保险行政部门应履行调查核实义务。在此基础上，社会保险行政部门需综合分析全部证据，运用证据规则、逻辑推理和经验法则等，对“非本人主要责任”事故存在与否作出判定。
单方事故中，经社会保险行政部门调查核实，若存在天气恶劣、道路有安全隐患等可能导致事故发生的因素，职工已尽到合理注意义务的，应认定系“非本人主要责任”事故，应认定为工伤；若道路状况良好、视线开阔、天气条件良好且无其他因素干扰的情况下，职工对伤亡的发生往往存在重大过失或故意，应认定其负主要责任，不能认定为工伤。